Articles

Revizuirea reglementată de art. 21 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 – între cale de atac de retractare și reformare

Author: Radu Damaschin

Începând cu 19 iulie 2007, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) reglementează un motiv suplimentar de revizuire, aplicabil exclusiv hotărârilor judecătorești pronunțate în materia contenciosului administrativ, care se adaugă celor reglementate de art. 509 din Codul de procedură civilă. Potrivit art. 21 alin. 1 în forma actuală: “Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunțarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată”.

Reglementarea acestei căi extraordinare de atac în materie administrativă este o consecință a aderării României la Uniunea Europeana și reprezintă un instrument menit să asigure la nivelul jurisdicției naționale preeminentă prevederilor tratatelor și reglementarilor europene. Scopul urmărit de legiuitorul naţional a fost să creeze un remediu procesual efectiv și eficient menit să corecteze acele hotărâri judecătorești irevocabile (iar ulterior definitive) care au ignorat principiile consfințite la nivel european, astfel cum se desprind acestea din actele normative unionale și jurisprudența Curţii de Justiție a Uniunii Europene („CJUE”).

Vom trece cu vederea în această analiză intervențiile de ordin jurisprudențial[1] și legislativ[2] care au configurat conținutul actual[3] al art. 21, întrucât scopul pe care ni-l propunem este să analizăm în ce măsură examenul judiciar pe care acest caz special de revizuire îl impune în anumite situații poate fi considerat pe deplin compatibil cu o cale de atac de retractare.

Pentru a avea totuși un suport teoretic general de dezbatere, ne vom permite să prezentăm sintetic principalele repere de ordin jurisprudențial care orientează și/sau circumstanțială aplicarea acestui caz special de revizuire. Avem în vedere în acest sens:

1. Hotărârea CJUE din 16 martie 2006 pronunțată în Cauza C-23/2004 Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick GmbH;
2. Hotărârea CJUE din 6 octombrie 2015 pronunțată în Cauza Tarsia C-69/14 Dragos Constantin Tarsia c. Statul Roman;
3. Decizia nr. 45/12 decembrie 2016 privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție “ICCJ”, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Astfel, prin Hotărârea CJUE din 16 martie 2006 pronunțată în cauza C-23/2004  Rosmarie Kapferer, judecătorul european s-a pronunțat în sensul că dreptul comunitar nu impune unei jurisdicții naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei hotărâri, chiar dacă astfel ar fi reparată o încălcare a dreptului comunitar săvârșită prin hotărârea în cauza”[4].

Deopotrivă, prin Hotărârea CJUE din 6 octombrie 2015 pronunțată în cauza C-69/14, Târșia, s-a reținut faptul că „revine fiecărui stat membru, în temeiul principiului autonomiei procedurale, atribuţia de a desemna instanţele competente și de a stabili modalităţile procedurale aplicabile acţiunilor în justiţie destinate să asigure protecţia drepturilor conferite contribuabililor de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens și Hotărârea Rewe-Zentralfinanz și Rewe-Zentral, 33/76, EU:C:1976:188, punctul 5, Hotărârea Aprile, C-228/96, EU:C:1998:544, punctul 18, precum și Hotărârea Test Claimants în the Franked Investment Income Group Litigation, C-362/12, EU:C:2013:834, punctul 31)”.

Prin urmare, ambele soluții confirmă faptul că securitatea juridică constituie un principiu fundamental al ordinii juridice europene și că statele membre sunt cele care vor decide dacă efectul autorității de lucru judecat poate fi înlăturat. Dacă, totuși, legiuitorul naţional decide să reglementeze un mecanism de natură să conducă la desființarea unei hotărâri judecătorești care se bucură de acest atribut, atunci de acest instrument se poate uza, aşa cum a decis judecătorul european în cauza Tarsia, numai în măsura în care se respectă principiile echivalenței și efectivității.

Principiul echivalenței presupune existența unui “tratament egal între cereri comparabile, întemeiate, pe de o parte, pe dreptul naţional, și pe de altă parte, pe dreptul Uniunii”[5], în vreme ce principiul efectivității impune ca ordinea juridică internă să nu reglementeze condiții excesive necesare valorificării unor drepturi consfințite de dreptul Uniunii”[6]. În mod complementar, principiul cooperării loiale (prevăzut de art. 4 alin. (3) din Tratatul Uniunii Europene), instituie în sarcina statelor membre obligaţia de a adopta „orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituţiilor Uniunii”.

Calea de atac reglementată de art. 21 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 constituie așadar răspunsul legislativ al României, față de obligaţiile impuse statelor membre prin tratate, iar totodată instrumentul prin intermediul căruia se asigură echilibrul între principiul securității juridice a cărui garanție este autoritatea de lucru judecat și supremația dreptului Uniunii Europene consacrat de art. 148 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003.

Trecând mai departe și analizând formularea art. 21 alin. 1 mai sus amintit din perspectiva aspectelor relevate supra, se poate observa că legiuitorul român a optat doar pentru reglementarea unui nou caz de revizuire, fără a schimba sau a modifică însă condițiile generale de admisibilitate ale acestuia. Mai exact, în aplicarea acestuia ar urma sa fie incidente mutatis mutandis toate regulile de admisibilitate specifice acestei cai extraordinare de atac.

Acest punct de vedere a fost recunoscut și de instanțele romanești, chiar din perioada în care de acest remediu se folosea cu reținere. Cu titlu de exemplu, într-o decizie din 2009, Curtea de Apel Bacău a reținut că “în materia contenciosului administrativ nu se consacră o cale de atac speciala, ci doar se reglementează un motiv nou de revizuire care se adaugă la cele prevăzute în art. 322 pct. 1-9 Cod procedura civila”[7]. în continuare, aceeași instanţă a reținut că “și în situația în care se invoca motivul de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea 554/2004, cererea de revizuire nu își schimbă natura juridică, și cu excepția reglementarilor specific cuprinse în art. 21 lin. 2 din legea 554/2004[8] referitor la hotărârile care se atacă, motivul și termenele de exercitare, sunt aplicabile toate celelalte reguli și principii consacrate în dreptul comun acestei căi extraordinare de atac.”

După o perioadă destul de lungă în care calea de atac a făcut obiectul unei practici neunitare, începând cu 23 mai 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit prin Decizia nr. 45/2016 principalele coordonate în raport de care instanțele de judecată urmau să analizeze admisibilitatea unei astfel de revizuiri.

Decizia nr. 45 din 12 decembrie 2016 a fost pronunțată de Înalta Curte de casație și Justiție în temeiul art.  XIX din Legea nr. 2/2013, scopul fiind acela de a clarifica, pe de o parte, admisibilitatea căii de atac prin raportare la momentul pronunțării unor decizii ale CJUE și la invocarea sau nu a acestora în cadrul litigiului de baza, iar pe de altă, termenul în care poate fi formulată.

Relevante pentru prezenta discuție sunt doar considerentele care privesc prima chestiune analizată, respectiv admisibilitatea căii extraordinare de atac, iar nu și cele referitoare la termenul de exercitare, aspect pe deplin lămurit prin Legea nr. 212/2018[9].

Întâi de toate, trebuie reținut că revizuirea reglementată de legea contenciosului rămâne în continuare o cale extraordinară de atac, cu toate trăsăturile juridice specifice. Aşa cum a reținut Înalta Curte de casație și Justiție în chiar cuprinsul Deciziei nr. 45/2016, o astfel de calificare “presupune ca aceasta cale poate fi exercitată exclusiv pentru motivele prevăzute de lege, care sunt de strictă interpretare și aplicare”.

Cu toate acestea, reperele oferite de ICCJ în cuprinsul deciziei amintite se abat, cel puțin în parte spunem noi, de la fizionomia instituției, astfel cum a fost aceasta reflectată și consolidată în jurisprudență și literatura de specialitate. Acest aspect a fost sesizat de către o parte a literaturii juridice cu mult timp înaintea pronunțării hotărârii prealabile a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Amintim cu acestă ocazie punctul de vedere exprimat în anul 2011 de doi reputați autori, care au susținut argumentat faptul că motivul de revizuire reglementat de Legea contenciosului administrativ “nu este un veritabil motiv de retractare (…) ci unul de reformare, inadmisibil în raport cu principiul autorității de lucru judecat, și, pe cale de consecință, cu principiul securității și stabilității situațiilor juridice derivate din tranșarea jurisdicțională  irevocabilă  a unui deferent juridic.”[10]

În continuare, autorii au arătat că “faptul că, în circumstanțele respectivului litigiu, instanţa a ignorat, a respins ori nu a pus în discuția părților, din oficiu prioritatea normelor comunitare (europene) în raport cu normele naționale trebuie considerat “o greșeală de judecată”, constând, la caz, în greșita aplicare a normelor material. Aceasta “greșeală de judecată”, care ar fi putut să justifice o cerere de “reformare” a hotărârii sau care a justificat o asemenea cerere, nu poate fi convertită într-un motiv de “retractare” a hotărârii pronunțate, pentru a discuta pentru prima data ori pentru a rediscuta în fața instanței de revizuire prioritatea normelor comunitare europene”[11]

Acest punct de vedere a fost contrazis în mod constant de practica judiciară. De altfel, chiar Decizia nr. 45/2016, ICCJ reiterează în mod explicit caracterul de cale de atac extraordinară de retractare a acestui caz de revizuire, calificare în raport de care trece în revista o serie de ipoteze în care revizuirea este inadmisibilă.

Mai exact, ICCJ a decis că motivul de revizuire reglementat de Legea contenciosului administrativ “îl constituie calificarea juridică a faptelor prin prisma normei de drept European  incidente sau a interpretării acesteia rezultate dintr-o hotărâre CJUE”– paragraful 79.

În raport de acest demers, revizuirea ar trebui considerată inadmisibilă în cazul în care :

1. lipsește orice “ element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză, sau deși invocate, netratate de instanţă), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional” – paragraful 72;
2. prin revizuire “se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii de chemare în judecată”, respectiv “fundamentul faptic al raportului dedus judecații și calificarea lui juridică, implicând temeiurile de drept aplicabile” – paragrafele 75 și 76.

După cum se poate observa, în mod aparent, in/admisibilitatea acestui motiv de revizuire ar urma să se analizeze tot prin raportare la o serie de repere specifice reglementarii generale a acestei căi de atac, astfel cum au fost acestea sistematizate de-a lungul timpului de teoreticieni în lumina soluțiilor oferite de practică judiciară.

Fără îndoiala, cheia de la care pornește reconfigurarea regimului actual al acestui motiv de revizuire este data de raționamentul Înaltei Curți de casație și Justiție potrivit căruia “cererea de revizuire este admisibila în baza unor decizii ale CJUE, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de baza a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se cere.”[12] (a se vedea paragraful 81).

Aceasta dezlegare ar trebui să ofere suportul sau, mai mult, soluții concrete pentru majoritatea situațiilor în care justițiabilul ar fi pus în situația de a accesa acest remediu judiciar.

Simplificând lucrurile, două sunt ipotezele generale care ar putea interveni.

Prima este cea în care nici partea[13] și nici instanţă nu invoca, respectiv nu analizează (ex officio)[14] raportul juridic dedus judecații din perspectiva prevederile dreptului European. În aceasta ipoteză, revizuirea întemeiata pe prevederile art. 21 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 este, de principiu, considerată admisibilă. În practică această ipoteză nu ridica probleme deosebite.

A doua ipoteză este cea în care, indiferent dacă partea invocă sau nu prevederi ale dreptului european, instanța analizează cauza (și) din perspectiva unor norme legale și principii de drept europenei. În practică, aceasta este situația cea mai sensibilă întrucât, într-un astfel de caz, revizuentul cere aceleiași instanțe să reanalizeze cauza din perspectiva dreptului unional lato sensu deja valorificat pro parte ca premisa a silogismului judiciar.

Raportându-ne la cea de-a doua ipoteză generală, putem imagina cu titlu de exemplu situația în care revizuentul invocă fie o normă substanțială concurentă, fie recalificarea faptelor în lumina unei (alte) hotărâri a CJUE, neavute în vedere de instanţă. Într-un asemenea context, putem imagina trei scenarii distincte:

Primul și cel mai puțin problematic e cel în care revizuentul solicită calificarea sau recalificarea juridică a faptelor din perspectiva acelorași prevederi ale dreptului European (inclusiv decizii CJUE) deja analizate de către instanța care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii. Altfel spus, revizuentul nu contestă “legea aplicabilă”, ci doar consideră că raționamentul instanței care a pronunțat hotărârea atacată a fost din varii motive eronat și îi cere să îl reconsidere. Un astfel de demers ar trebui firește respins ca inadmisibil, revizuentul urmărind reinterpretarea faptelor și dreptului deja analizate. Sub acest aspect, considerentul 73 al Deciziei ICCJ nr. 45/2016 este lămuritor. “Dacă dreptul uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și aceasta instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în aceasta ipoteza întrucât a socoti revizuirea admisibila ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat soluția supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un asemenea control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dat în competenta instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea.”

Al doilea scenariu ipotetic este cel în care revizuentul solicită instanței să reanalizeze cauza din perspectiva unor prevederi ale dreptului european (de data aceasta, doar decizii CJUE) intervenite după data soluționării definitive a dosarului, dar înăuntrul termenului de exercitare a revizuirii. Evident, în acest scenariu nu pot fi invocate noi norme de drept substanțial european, întrucât pentru a fi aplicabil disputei, acestea ar trebui sa fie contemporane nașterii, modificării sau, după caz, stingerii raportului juridic de drept administrativ aflat în conflict[15]. Din punctul nostru de vedere, doar o astfel de cerere corespunde pe deplin filosofiei revizuirii reglementate de Codul de procedura civilă, întrucât nu i se cere instanței să rejudece cauza în baza acelorași prevederi legale (inclusiv decizii CJUE) pe care s-a întemeiat soluția criticată. Mai exact, într-o astfel de ipoteză, se verifica pe deplin condiția elementului de noutate care poate justifica retractarea hotărârii atacate, rejudecarea cauzei și eventual schimbarea soluției inițiale.

În fine, al treilea scenariu este cel în care revizuentul cere instanței să reanalizeze cauza (și) din perspectiva unor alte prevederi de drept european, (norme de drept substantial sau decizii CJUE existente la momentul judecării cauzei și invocate), însă neavute în vedere, respectiv neanalizate de instanţă. Față de formularea considerentului 72 al Deciziei nr. 45/2016, înțelegem că și o astfel de cerere de revizuire ar trebui considerată, de principiu, admisibilă. Într-adevăr, într-un asemenea caz, poate fi perfect plauzibil că hotărârea supusă revizuiri să poată fi teoretic schimbată în considerarea dreptului european neanalizat, însă ne îndoim serios că o astfel soluție din partea instanței reflectă condițiile clasice de admisibilitate ale acestei căi extraordinare de retractare. în mod evident, într-un asemenea caz, este destul de greu de acceptat ca dreptul European chiar invocat și neanalizat de către instanță care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere poate fi considerat un element de noutate capabil să justifice desființarea și schimbarea hotărârii atacate.

În ce ne privește, credem că în logica de drept comun a revizuirii, dreptul european invocate, însă neanalizat de către instanță care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, ar echivala aproape întotdeauna cu o eroare/omisiune de judecată[16] constând în neidentificarea corectă a legii aplicabile, împrejurare care nu ar putea fi îndreptată decât printr-o cale de atac de reformare. De altfel, situația descrisă poate fi cu ușurință circumscrisă motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 Cod procedură civilă potrivit căruia “casarea unor hotărâri se poate cere (….) când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material”. Or, dacă aplicarea greșită a legii este recunoscută expres ca un motiv pentru promovarea unei cai de atac de reformare, este impropriu să susții ca revizuirea întemeiată pe același argument constituie numai o cale de atac de retractare.

În mod cert, soluția pentru care a optat ICCJ constituie, cel puțin pentru acest ultim scenariu analizat, o excepție de la modul în care instanțele de judecată ar trebui să se raporteze la condițiile generale de admisibilitate ale acestei căi extraordinare de atac.

Chiar dacă declarativ, revizuirea întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004 rămâne o cale extraordinară de atac de retractare, la o analiză riguroasă, este evident că cel puțin în anumite situații, acest caracter este mult estompat. Din punctul nostru de vedere, acest motiv suplimentar nu este decât un instrument procedural hibrid care a creat o breșă în logica tradițională a funcționarii acestei căi de atac.

Nu punem nicidecum la îndoială ca atât soluția legislativă, cât și decizia ICCJ au urmărit un scop lăudabil, respectiv acela de a asigura supremația dreptului european cu respectarea principiilor eficientei și echivalentei. Însă, din păcate, insistența cu care se reiterează, fără rezerve, caracterul de cale de atac de retractare al acestui motiv de revizuire, nu corespunde întru totul cu natura examenului judiciar pe care aceasta cale de atac în mod normal o impune.

[1] Avem în vedere deciziile Curții Constituționale a României nr. 1609 din 9 decembrie 2010 publicată în M.O. nr. 70 din 27 ianuarie 2011 și nr. 1039 din 5 decembrie 2012 publicata în M.O. nr. 61 din 29 ianuarie 2013

[2] Avem în vedere Legea nr. 299/2011 publicat în M.O. nr. 916 din 22 decembrie 2011.

[3] În special cu privire la termenul de formulare a căii de atac.

[4] Hotărârea CJUE din 6 octombrie 2015 din pronunțată în cauza C-23/2004 Rosmarie Kapferer c. Schlank & Schick GmbH, pct. 20 – 24.

[5] A se vedea Cauza C-417/13, ÖBB Personenverkehr c. Gotthard Starjakob

[6] Pentru detalii a se vedea Cristina Ramona Duta, Revista Dreptul nr. 2/ 2017, p. 140 – 141.

[7] Decizia nr. 618/19 iunie 2009.

[8] Alin. 2 al art. 21 din Legea nr. 554/2004 a fost abrogat prin Legea nr. 299/2011.

[9] Publicat în M.O nr. 658 din 30 iunlie 2018.

[10] Ion Deleanu, Gheorghe Buta, Observații cu privire la revizuirea hotărârilor în contenciosul administrative, Revista Dreptul nr. 4/2011, p. 98.

[11] Ibidem, p. 98

[12] în continuare, considerentul 82 al Deciziei nr. 45/2016 este chiar mai tranșant în sensul că “momentul pronunțării unei decizii a CJUE prin care sunt interpretate dispoziții de drept European într-un mod diferit de cel reținut prin hotărârea a cărei revizuire se cere este lipsit de relevanta din perspectiva art. 21 alin (2) teza I din legea nr. 554/2004”.  Justificarea acestei soluții stă în caracterul pur declarativ al hotărârii preliminare, în sensul ca aceasta face corp comun cu norma interpretată de la momentul intrării acesteia în vigoare.

[13] Potrivit dezlegării Înaltei Curți de Casație și Justiție, posibilitatea de a valorifica acestui remediu nu este condiționată de împrejurarea ca partea interesată să fi invocat în cursul soluționării procesului încălcarea vreunui text din dreptul european, fiind suficientă menționarea dreptului subiectiv care beneficiază de protecția dreptului unional. (paragraful 78 din Decizia nr. 45/2016)

[14] Despre condițiile în care judecătorul naţional ar putea invoca din oficiu prevederii de drept european a se vedea cauzele conexate C-222/5-C-225/05 J. van der Weerd și altii c. Minister van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit.

[15] A se vedea în acest sens Cauza Richardson, C-137/94.

[16] De altfel, chiar Înalta Curte de Casație și Justiție recunoaște în cuprinsul Deciziei nr. 45/2016 că “instanța trebuie să aplice dreptul care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european și hotărârile interpretative ale CJUE care au întrutotul  caracter obligatoriu pentru instanțele statelor membre”.